Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Zielonej Górze

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 29 września 2020 r.

Sąd Okręgowy w Zielonej Górze, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie:

Przewodniczący: sędzia Rafał Skrzypczak

Protokolant: st. sekr. sądowy Barbara Serżysko

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. w Z.

sprawy z odwołania: M. K.

od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z.

z dnia 22 stycznia 2020 r., znak (...)

przeciwko:

Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z.

o wypłatę emerytury

I.  zmienia zaskarżoną decyzję w ten sposób, że ustala, iż wnioskodawczyni M. K. ma prawo do wypłaty emerytury przyznanej decyzją z dnia 30 lipca 1982 r. (znak: (...)) za okres: luty 1987 r. – marzec 1989 r.;

II.  zasądza od pozwanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. na rzecz wnioskodawczyni M. K. kwotę 180 zł. tytułem zwrotu kosztów procesu.

sędzia Rafał Skrzypczak

Sygn. akt IV U 1021/20

UZASADNIENIE

Decyzją z 22.01.2020 r., znak: (...), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. odmówił wnioskodawczyni M. K. wypłaty wyrównania emerytury za okres od lutego 1987 r. do kwietnia 1989 r. Powołując się na przepisy art. 129 ust. 1 i art. 133 ust. 1 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ rentowy stwierdził, że decyzja z 05.06.1989 r. o podjęciu wypłaty emerytury od 01.04.1989 r. w związku z powrotem wnioskodawczyni do kraju jest prawomocna i została wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, tj. ustawy z 14.12.1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (art. 84 ust. 4).

Wnioskodawczyni zaskarżyła tą decyzję odwołaniem, wnosząc o jej zmianę w całości poprzez uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. zobowiązanie Zakładu do wydania decyzji określającej wysokość wyrównania emerytury wnioskodawczyni za okres od lutego 1987 r. do kwietnia 1989 r.

Ubezpieczona wniosła też o zasądzenie od organu rentowego na rzecz ubezpieczonej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Wnioskodawczyni zarzuciła organowi rentowemu naruszenie przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 14.12.1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 03.11.1992 r., K 12/92), ponieważ w okresie pobytu odwołującej się jako emerytki za granicą na pobyt czasowy świadczenie powinno być przekazywane na jej rachunek bankowy, zaś w razie wstrzymania wypłaty, po wniosku ubezpieczonej o wznowienie wypłaty świadczenia, emerytura powinna była zostać wypłacona za cały okres wstrzymania.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni opisała okoliczności faktyczne sprawy. Stwierdziła, że wstrzymanie wypłaty jej emerytury nastąpiło z naruszeniem prawa – w związku z niewydaniem decyzji administracyjnej przez ZUS w tym przedmiocie. Ponadto, wnioskodawczyni stoi na stanowisku, że przepisy ustawy z 14.12.1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin nie przewidują wstrzymania świadczenia emerytalnego w razie wyjazdu emeryta za granicę.

Przyjęcie błędu organu rentowego powinno prowadzić do uwzględnienia jej żądania, tj. wypłaty wyrównania emerytury za wskazany okres poprzedzający miesiąc złożenia przez ubezpieczoną wniosku o wznowienie wypłaty świadczenia (w maju 1989 r.).

W odpowiedzi na odwołanie pozwany organ rentowy wniósł o oddalenie odwołania, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem pozwanego, organ rentowy prawidłowo wydał decyzję z 05.06.1989 r. o podjęciu wypłaty emerytury od 01.04.1989 r. w związku z powrotem ubezpieczonej do kraju.

W dalszym toku postępowania strony podtrzymały swoje stanowiska, przedstawiając dodatkową argumentację (k. 20-25, 28-29, 32-35, 42-42v akt sąd.).

Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Ubezpieczona M. K., urodzona (...), miała przyznaną wcześniejszą emeryturę decyzją organu rentowego z 30.07.1982 r., znak: (...). Emerytura została przyznana od 09.07.1982 r.

Emerytura była następnie waloryzowana i podwyższana. Zgodnie z decyzją o podwyższeniu emerytury z 10.09.1986 r., od 01.09.1986 r. świadczenie wynosiło 17 800 zł miesięcznie.

okoliczności niesporne (decyzje, k. 41-41v, 53-53v akt emerytalnych)

Pismem dostarczonym organowi rentowemu w dniu 01.12.1986 r. Z. K., mąż ubezpieczonej, poinformował organ rentowy, że ubezpieczona przebywa za granicą od 13.12.1985 r. i w związku z komplikacjami zdrowotnymi jej pobyt przedłuży się do ponad 12 miesięcy.

okoliczności niesporne (pismo, k. 54-54v akt emerytalnych)

Na odwrocie powyższego pisma referent ZUS dokonał adnotacji o wstrzymaniu emerytury – 05.02.1987 r.

Wypłata emerytury została faktycznie wstrzymana.

okoliczności niesporne (pismo, k. 54-54v akt emerytalnych)

Organ rentowy zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych – Biura Paszportów o nadesłanie zaświadczenia, stwierdzającego z jakim dniem ubezpieczona wyjechała za granicę oraz czy jest to pobyt stały.

WUSW pismem z dnia 26.02.1987 r. odpowiedział, że ubezpieczona wyjechała na pobyt czasowy (27 tygodni) 12.12.1985 r. do USA, posiada paszport ważny do 06.11.1988 r. Ubezpieczona przedłużyła swój pobyt bez zgody polskich władz paszportowych.

okoliczności niesporne (pisma, w aktach emerytalnych)

W dniu 03.05.1989 r. ubezpieczona zgłosiła się do organu rentowego w sprawie wznowienia wypłaty emerytury – po powrocie do kraju 26.04.1989 r.

Okoliczności niesporne (protokół, w aktach emerytalnych)

Decyzją z 05.06.1989 r. organ rentowy wznowił wypłatę emerytury od 01.04.1989 r., tj. od miesiąca, w którym wnioskodawczyni powróciła do kraju. Emerytura wyniosła 55 810 zł.

okoliczności niesporne (decyzja, w aktach emerytalnych)

Wnioskiem złożonym organowi rentowemu 24.12.2019 r. ubezpieczona domagała się wypłaty świadczenia emerytalnego należnego jej za okres wstrzymania emerytury od lutego 1987 r. do kwietnia 1989 r. (z uwzględnieniem waloryzacji).

okoliczności niesporne (wniosek, w aktach emerytalnych)

Sąd zważył, co następuje.

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia jest w istocie niesporny, jako wynikający z niekwestionowanej przez strony dokumentacji zgromadzonej w aktach organu rentowego.

Przedmiot sporu sprowadza się do kwestii, czy wnioskodawczyni ma prawo do wypłaty świadczenia emerytalnego, którego wypłata została jej wstrzymana przez organ rentowy w okresie od lutego 1987 r. do marca 1989 r.

Na dzień wstrzymania wypłaty emerytury (05.02.1987 r.) obowiązywała ustawa z 14.12.1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. z 1982 r., Nr 40, poz. 267 ze zm.).

W art. 81 ustawa ta przewidywała, że prawo do emerytury i renty ulega zawieszeniu lub świadczenia te ulegają zmniejszeniu na zasadach określonych w art. 82-86 w razie:

1) wykonywania zatrudnienia lub osiągania dochodów z innych źródeł,

2) korzystania ze świadczeń z funduszów publicznych,

3) wyjazdu za granicę,

4) pozbawienia wolności.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie, za który wstrzymano wypłatę świadczenia, prawo do emerytury i renty ulega zawieszeniu, niezależnie od okoliczności określonych w art. 82 i 83, w razie wyjazdu rencisty za granicę:

1) na pobyt stały,

2) na pobyt czasowy, jeżeli trwa on dłużej niż 12 miesięcy,

chyba że umowy międzynarodowe stanowią inaczej.

Pobyt wnioskodawczyni w Stanach Zjednoczonych Ameryki trwał od 13.12.1985 r. do 26.04.1989 r., zatem obejmował ponad 12 miesięcy.

Oznacza to, że w sytuacji wnioskodawczyni, według ówczesnego stanu prawnego, zaistniały przesłanki zawieszenia prawa do emerytury określone w cytowanym wyżej art. 84 ust. 1 pkt 2.

Odnosząc się na wstępie do podnoszonych przez wnioskodawczynię argumentów dotyczących w istocie kwestii pobocznych, zauważyć trzeba, iż przepis art. 84 ust. 3 przewidywał, że w okresie pierwszych 12 miesięcy pobytu czasowego za granicą świadczenia przekazuje się na rachunek emeryta lub rencisty w powszechnej kasie oszczędności lub wypłaca w kraju wskazanej osobie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy jednak okresu od lutego 1987 r., czyli rozpoczętego już po upływie 12 miesięcy, o których mowa w art. 84 ust. 3, zatem przepis ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, z akt emerytalnych wynika, że rachunek ubezpieczonej nie był pozwanemu wskazany aż do momentu złożenia wniosku o wznowienie wypłaty emerytury – 03.05.1989 r., a wcześniej, zgodnie z treścią poszczególnych decyzji, wypłaty następowały przekazem pocztowym. Dodatkowo, nie została wskazana osoba do wypłaty emerytury (nie można uznać, że złożenie przez męża wnioskodawczyni pisma o jej pobycia za granicą jest równoznaczne ze wskazaniem tej osoby jako uprawnionej do poboru świadczenia).

Są to jednak kwestie – jak już zaznaczono – nie mające dla sprawy znaczenia.

Genezą obecnego sporu jest okoliczność, iż norma prawna obowiązująca w okresie, którego dotyczy spór, a stanowiąca podstawę dla wstrzymania wypłaty emerytury, uznana została później za normę niekonstytucyjną.

Wniosek, na skutek którego wydano zaskarżoną decyzję, został określony jako wniosek o wyrównanie emerytury za okres, co do którego nie wydano decyzji o wstrzymaniu emerytury i jednocześnie, co do którego nie było podstawy prawnej do wstrzymania wypłaty.

Dla sądu nie jest jednak wiążącą podstawa prawna tak wskazana we wniosku, jak i stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia decyzją.

Obowiązkiem sądu – podobnie jak uprzednio organu rentowego – jest natomiast orzeczenie o merytorycznej zasadności żądania (dostatecznie wyrażonej woli/oczekiwaniu wnioskodawcy) z uwzględnieniem wszystkich możliwych do zastosowania regulacji prawnych.

Chociaż bezpośrednim przedmiotem postępowania jest decyzja organu rentowego, to jednak sąd ubezpieczeń społecznych wyjaśnia istotę sprawy dotyczącą prawa, zobowiązania albo roszczenia strony, co znajduje właściwe zwieńczenie w kompetencji tego sądu do oddalenia odwołania, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia albo zmiany zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia co do istoty sprawy (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II UK 336/09, LEX nr 604222; z dnia 8 maja 2012 r., II UK 240/11, OSNP 2013 nr 7-8, poz. 98, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2011 r., III UK 221/10, LEX nr 1124107; z dnia 23 listopada 2011 r., III UK 38/11, LEX nr 1124106; z dnia 23 listopada 2011 r., III UK 10/11, LEX nr 1124105 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, OSNP 2011 nr 17-18, poz. 233).

Sąd ubezpieczeń społecznych nie jest związany błędną kwalifikacją prawną, czy wadliwym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2017 r., I UK 220/17, OSNP 2018 Nr 8, poz. 109). Znaczenie ma treść rozstrzygnięcia, a podnoszona przez organ rentowy podstawa prawna (lub jej brak) nie niweczy merytorycznej oceny decyzji przez sąd. Przeciwne stanowisko pozostaje w opozycji do funkcji jurysdykcyjnej sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2008 r., I UK 88/08, OSNP 2010 nr 7-8, poz. 100).

Występowanie w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych funkcji kontrolnej i rozpoznawczej implikuje konieczność rozważenia ich wpływu na rozstrzygnięcie sądowe. Pierwsza funkcja została ograniczona jedynie do materialnoprawnej oceny legalności decyzji administracyjnej. Druga została zdeterminowana przedmiotem i zakresem decyzji organu rentowego. W rezultacie, postępowanie sądowe względem postępowania administracyjnego jest z jednej strony jego kontynuacją, zaś z drugiej, nie można pominąć jego odmienności. Funkcja rozpoznawcza postępowania sądowego zawiera w sobie element odrębności i niezależności od wcześniejszego rozstrzygnięcia organu rentowego. Rolą sądu ubezpieczeń społecznych nie jest zatem wskazywanie uchybień i niedociągnięć organu rentowego, ale merytoryczne rozstrzygniecie o sytuacji prawnej ukształtowanej wcześniej w decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że niepewność co do podstawy prawnej, na której oparł się Zakład Ubezpieczeń Społecznych (albo posłużenie się przez organ rentowy błędną podstawa prawną), nie wstrzymuje materialnoprawnej kontroli sądu, jeśli z treści decyzji można odczytać intencję rozstrzygnięcia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2019 r, I UK 416/17).

W konsekwencji, niezależnie więc od zakreślonej wnioskiem i odwołaniem podstawy prawnej żądania oraz treści decyzji wydanej w rozpatrzeniu tego wniosku, rolą sądu w niniejszej sprawie, była ocena zasadności żądania w oparciu o analizę całości regulacji systemu ubezpieczeń społecznych.

Orzeczeniem z dnia 3 listopada 1992 r., w sprawie K 12/92, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i poz. 270; z 1976 r. Nr 1, poz. 1; z 1989 Nr 35, poz. 190 i poz. 192; z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i poz. 61, Nr 36, poz. 206, Nr 66, poz. 390, Nr 87, poz. 506; z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 80, poz. 350, Nr 94, poz. 422; z 1992 r. Nr 21, poz. 84, Nr 64, poz. 321) jest niezgodny z art. 1, art. 67 ust. 2 oraz art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wywiódł, „(…), że prawo do emerytury i renty nie jest jedynie świadczeniem ze strony państwa, które państwo może swobodnie przyznać, zabierać lub zmniejszać, lecz jest uprawnieniem nabytym w wyniku opłacenia składek ubezpieczeniowych, upływu określonego czasu zatrudnienia i wystąpienia ryzyka ubezpieczeniowego (osiągnięcia określonego wieku, inwalidztwa lub niezdolności do pracy). Nie można dopatrzeć się żadnych podstaw konstytucyjnych dla regulacji pozbawiającej de facto prawa do emerytury lub renty w przypadku wyjazdu za granicę na pobyt stały. (…) wybór miejsca stałego zamieszkania jest gwarantowanym prawem międzynarodowym, podstawowym prawem człowieka. Skorzystanie z tego prawa nie powinno więc pociągać za sobą żadnych ujemnych konsekwencji prawnych, w szczególności utraty prawa właściwie nabytego. Zatem kwestionowana regulacja ustawowa narusza zaufanie obywatela do państwa i musi być uznana za naruszającą zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. (…)regulacja ta narusza także zasadę równości obywateli gwarantowaną art. 67 ust. 2 Konstytucji. Jakkolwiek miejsce zamieszkania nie jest w tym przepisie Konstytucji wyszczególnionym expressis verbis kryterium nie pozwalającym na różnicowanie obywateli co do ich praw, to jednak z istoty zasady wyrażonej w tym przepisie wynika, że wszyscy obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na miejsce zamieszkania i bez względu czy miejsce ich stałego pobytu znajduje się w kraju, czy poza jego granicami, mają równe prawa.

(…) Art. 84 ust. 1 pkt 1 wprowadza zróżnicowanie praw obywateli ze względu na to czy zamieszkują na pobyt stały w kraju, czy za granicą. Ta konsekwencja omawianego przepisu czyni go niezgodnym z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

(…) przedstawiona powyżej interpretacja przepisów konstytucyjnych wskazuje na wyjątkowe znaczenie ochrony uprawnień emerytalnych i rentowych. Interpretacja taka jest w pełni uzasadniona w związku z konstytucyjną normą interpretacyjną zawartą w art. 70 ust. 2 pkt 1, w myśl której obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do ochrony zdrowia oraz pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, czemu ma służyć rozwój ubezpieczenia społecznego. Rozwój ten ma polegać na progresywnym kształtowaniu w ustawodawstwie zwykłym prawa do ubezpieczenia społecznego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym emerytur i rent, gdy chodzi o art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji utrwalił się pogląd, że norma prawna zawarta w tym przepisie określa prawo podstawowe, gwarantowane przez Konstytucję, które ma być kształtowane przez ustawodawcę rozwojowo. Dążenie do rozwoju praw emerytalnych i rentowych jest więc celem jaki ma realizować system prawny Rzeczypospolitej Polskiej, co ma wpływ na interpretację przepisów prawa w kierunku rozszerzenia gwarancji praw emerytalnych i rentowych.

Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 84 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z 1982 r. jest niezgodny z art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy, co prawda art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, czyli przepisu przewidującego zawieszenie prawa do świadczenia w przypadku wyjazdu za granicę na pobyt stały, a nie przepisu art. 84 ust. 1 pkt 2, który znalazł zastosowanie w przypadku wnioskodawczyni (wyjazd na pobyt czasowy, trwający dłużej niż 12 miesięcy), ale wyłącznie z tej przyczyny, że ustawodawca we własnym zakresie uzdrowił w tej części sytuację normatywną przed złożeniem wniosku inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Przepis art. 84 ust. 1 pkt 2 został bowiem skreślony z dniem 1.01.1990 r., na skutek nowelizacji ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym.

Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że skoro zawieszenie prawa do świadczeń z powodu wyjazdu za granicę na pobyt stały sprzeciwiało się porządkowi konstytucyjnemu, to tym bardziej sprzeciwiało się mu zawieszenie prawa do świadczeń z powodu wyjazdu czasowego.

Stąd, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 1992 r., w sprawie K 12/92, odnosi się również bezpośrednio do sytuacji wnioskodawczyni, przez samą analogię normy zakwestionowanej przez Trybunał z normą, która ukształtowała jej sytuację prawną w latach 1987 - 1989.

Niekonstytucyjność również tej normy – wobec treści uzasadnienia orzeczenia TK – jest oczywista, wskutek czego, organy stosujące prawo mają obowiązek prokonstytucyjnym zastosowaniu przepisu ustawy, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.

W obecnym stanie prawnym, teza o braku konieczności kierowania pytań do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy Trybunał wypowiedział się już w przedmiocie konstytucyjności normy prawnej chociaż, związany granicami pytania prawnego nie odniósł się do mającej ścisłe zastosowanie w sprawie regulacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, jest ugruntowaną (por. chociażby NSA w uchwale z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06).

Wbrew stanowisku wnioskodawczyni, nie jest możliwym uwzględnienie jej żądania w oparciu o konstrukcję błędu organu rentowego.

Błąd organ rentowego miał według skarżącej polegać – po pierwsze – na zaniechaniu wydania przez organ rentowy w lutym 1987 r. formalnej decyzji o wstrzymaniu wypłaty z podaniem uzasadnienia prawnego i faktycznego, a także na tzw. błędzie legislacyjnym, czyli na obiektywnej wadliwości decyzji, spowodowanej wadliwą techniką legislacyjną.

Rzeczywiście, zaniechanie wydania decyzji było naruszeniem przepisów postepowania, jednakże nie pozostaje ono w związku przyczynowym z brakiem wypłaty świadczenia w spornym okresie.

Świadczenia nie wypłacono, bowiem takie obowiązywały wówczas przepisy. Niezależnie więc od tego, czy decyzję w lutym 1987 r. by wydano, prawo do wypłaty świadczenia podlegało według tych przepisów zawieszeniu, gdyż materialnoprawne przesłanki zawieszenia były w przypadku wnioskodawczyni spełnione.

W orzecznictwie ugruntowanym jest, że skoro niewypłacanie świadczeń emerytalnych w związku ze stałym pobytem ubezpieczonego za granicą było zgodne z obowiązującym wówczas stanem prawnym, mimo że organ rentowy nie wydał w stosownym czasie – wymaganej w tym zakresie – decyzji o zawieszeniu wypłaty emerytury w związku ze stałym pobytem ubezpieczonego za granicą, to nie można skutecznie zarzucić organowi rentowemu błędu (por. wyrok SA w Szczecinie z 30.10.2007 r., sygn. akt III AUa 488/07).

W uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśniono, że choć organ rentowy nie wydał decyzji o zawieszeniu wypłat emerytury – to jednak poprzez fakt wstrzymania wypłat, uczynił zadość wymogom ustawowym. Z drugiej zaś strony ubezpieczony nie nabył prawa do wypłaty świadczeń.

Natomiast tzw. błąd legislacyjny nie obejmuje sytuacji, w której organ rentowy w chwili wydania decyzji działał na podstawie przepisów ustawy, które korzystały z domniemania konstytucyjności, aż do chwili uznania ich przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26.04.2017 r., sygn. akt I UK 190/16).

Jednakże generalną zasadą co do skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jest prawo wznowienia postępowania z mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji, który otwiera drogę do sanacji konstytucyjności sytuacji prawnych, będących konsekwencją zastosowania przepisu niezgodnego z konstytucją.

Kwestię tą szeroko wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2019 r. (P 20/16), w którym wywiedziono, że z powszechnego charakteru wyroków TK, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji i utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu ( art. 190 ust. 3 Konstytucji) wynika, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu odnosi się zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny przepis był podstawą orzeczenia o prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie zwrócił się do Trybunału z odpowiednim żądaniem.

Przy czym wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie TK, że pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron, organów i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń (zob. np. postanowienie z 14 kwietnia 2004 r., sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 35).

Wznowienie w tym kontekście oznacza prawo do skorzystania ze środków proceduralnych zmierzających do wydania w zakończonej sprawie nowego rozstrzygnięcia, opartego na stanie prawnym ukształtowanym po wejściu w życie orzeczenia Trybunału (por. wyrok TK z 7 września 2006 r., sygn. SK 60/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 101).

W uzasadnieniu wyroku z 6 marca 2019 r. (P 20/16) Trybunał Konstytucyjny dodał, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania nie uwzględniają (…) specyficznej sytuacji związanej z obowiązkiem sanacji konstytucyjności w sprawach dotyczących emerytur. Pozostawiają tym samym znaczny margines dowolności organom i sądom w ocenie i rozstrzygnięciu następstw wyroku TK w konkretnych wypadkach.

Trybunału wskazał, że generalnie podstawą dla wzruszenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest art. 145a k.p.a., jednakże dla przywrócenia stanu konstytucyjności, należy pojęcie wznowienia postepowania traktować szerzej, niż tylko jako instytucję wznowienia, regulowaną przepisami danej procedury, a do tego Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę i zakres stosowania procedury administracyjnej w postepowaniu o świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.) w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa ta stanowi inaczej.

Ustawa emerytalna zaś przewiduje szczególny tryb postępowania wznowieniowego, co wyklucza dopuszczalność zastosowania w takim wypadku przepisów k.p.a.

Na potwierdzenie tej tezy powołać można chociażby wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2013 r. (III AUa 1750/12), w którym wywiedziono, że od decyzji emerytalno-rentowych w toku instancji administracyjnej nie przysługuje żaden środek odwoławczy, stąd z mocy art. 16 § 2 k.p.a. decyzje te mają charakter ostateczny od daty ich wydania. Tymczasem wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie cytowanego przez organ rentowy art. 145 k.p.a. dotyczy decyzji „ostatecznych”, jak wyraźnie stanowi ten przepis. Dlatego z istoty rzeczy przepis ten nigdy nie może być podstawą nadzwyczajnej weryfikacji „prawomocnych” decyzji emerytalno-rentowych. Podstawą wzruszenia takiej prawomocnej decyzji może być tylko art. 114 ustawy emerytalnej. W art. 145a k.p.a. przewiduje się możliwość wznowienia postępowania, gdy organ orzekł decyzją na podstawie normy prawnej uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją. Nie ma takiej wyraźnej podstawy do wzruszenia decyzji emerytalno-rentowej, która uprawomocniła się wskutek niewniesienia od niej odwołania (por. Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz red. Beata Gudowska, dr hab. Krzysztof Ślebzak,2013 , Wydawnictwo: C. H. Beck).

W myśl natomiast art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, w sprawie zakończonej prawomocną decyzją organ rentowy na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu uchyla lub zmienia decyzję i ponownie ustala prawo do świadczeń lub ich wysokość, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono nowe okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi wywiedziono, iż w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pod pojęciem „okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji”, o których mowa w art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej, rozumieć należy też niezgodność z Konstytucją danej normy prawnej, która stanowiła podstawę wydania decyzji (por.: Renata Babińska „Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych”, 2007 r.).

Sąd Apelacyjny wskazał, że do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej prawomocną decyzją emerytalną lub rentową w ogóle nie stosuje się skargi o wznowienie postępowania administracyjnego i artykułu 145 k.p.a., a strona nie jest ograniczona żadnym terminem. W każdym czasie może wystąpić do organu rentowego o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Wznawiać postępowanie rentowe można wielokrotnie i w każdym czasie. Jest to instytucja prawa ubezpieczenia społecznego, która reguluje w sposób odrębny - szczególny i korzystający z pierwszeństwa w stosunku do przepisów k.p.c. i k.p.a. - przesłanki ponownego ustalania prawa do emerytury i jej wysokości (por. Inetta Jędrasik - Jankowska, Karina Jankowska „Prawo do emerytury”, LexisNexis, Warszawa 2011).

Tezy takie wyraził też Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 czerwca 2011 r. (III UZP 1/11; OSNP 2012/5-6/68) wywodząc, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego jest prawnie indyferentne dla sądu rozpatrującego odwołanie, bo art. 114 zawiera autonomiczną i odrębną regulację instytucji ponownego rozpoznania sprawy, która nie jest instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Także w uchwale z dnia 13 grudnia 2005 r. (II UZP 15/05, OSNP 2006, nr 17- 18, poz. 176) w odniesieniu do analogicznego do art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej rozwiązania przewidzianego w art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300), Sąd Najwyższy przyjął, że przepisy o ponownym rozpoznaniu sprawy (nie o wznowieniu postępowania) stanowią leges speciales w zakresie, w jakim wznowienie postępowania regulowane jest przez Kodeks postępowania administracyjnego.

Potwierdza to zresztą argumentacja powołana w treści uzasadnienia projektu zmiany treści art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dokonanej na podstawie art. 1 ustawy z 10.02.2017 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz.715).

Nowelizacją tą zastąpiono art. 114 składający się z 2 ustępów, aż 7 ustępami, rozbudowanymi o punkty. W uzasadnieniu ustawy nowelizującej wskazano, że „według projektowanego stanu prawnego, problematyka wzruszalności decyzji ZUS-u i procedur, w których to może nastąpić, ma zostać poddana regulacji szczególnej, wzorowanej na tej z art. 145 k.p.a. Należy nadmienić, iż przyjęta tutaj metoda sprowadzająca się do wyliczenia expressis verbis przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji pozwala uwzględnić - z jednej strony - specyfikę decyzji emerytalno-rentowych, z drugiej zaś - okoliczność, że już sam art. 180 k.p.a. stwarza ustawodawcy furtkę dla wprowadzenia odrębności w zakresie postępowania, jakie może toczyć się po wydaniu decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych”.

Akceptując powyższe, stwierdzić należy, że w oparciu o art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej istnieje możliwość, a więc także obowiązek po stronie organu rentowego, wzruszenia decyzji wydanej w sprawie emerytalnej lub rentowej, również z powodu późniejszego uznania niezgodności z Konstytucją normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia tą decyzją.

Złożenie wniosku w tym trybie, jak i rozstrzygnięcie z urzędu, o ile działa na korzyść ubezpieczonego (art. 114 ust. 1f), nie jest ograniczone żadnym terminem i nastąpić może w każdym czasie. W szczególności nie znajduje ono ograniczeń wynikających z art. 145a § 2 k.p.a., czy z art. 146 § 1 k.p.a.

W kontekście niniejszej sprawy istotnym jest właśnie to, że przepisy nie ograniczają ubezpieczonego czasowo w możliwości złożenia wniosku w oparciu art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, w relacji do momentu ujawnienia nowych okoliczności.

Może to nastąpić, tak jak w niniejszej sprawie, nawet po kilkudziesięciu latach.

Nie sposób w tym miejscu nie odnieść się do słusznej idei jaka przyświeca zasadzie z art. 114 ust. 1f ustawy emerytalnej, mianowicie takiej, że w przypadku pojawienia się nowych okoliczności mających wpływ na prawo lub jego wymiar, ubezpieczony nie może być czasowo ograniczony w możliwości zmiany na swoją korzyść zakresu należnych mu i nabytych praw emerytalno-rentowych, nawet prawomocnie ustalonych.

Uznając uprawnie ubezpieczonej do zmiany jej sytuacji prawnej ukształtowanej normą, której niekonstytucyjność została stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, odpowiedzieć należy na pytanie, która z prawomocnych decyzji organu rentowego podlega uchyleniu lub zmianie.

W niniejszej sprawie sytuacja jest o tyle specyficzna, że pozwany w dniu 5.02.1987 r. nie wydał formalnej decyzji, a wypłatę świadczenia wstrzymał zapiskiem urzędowym referenta ZUS.

W ocenie sądu, tego rodzaju zachowanie organu rentowego, choć nie przybrało formy decyzji, było jednak aktem administracyjnym, który wywarł skutek w sferze uprawnienia wnioskodawczyni do wypłaty świadczenia.

Skoro tak, to również tego rodzaju akt może podlegać sanacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej. Nie może być bowiem tak, że bezprawne zachowanie pozwanego w postaci zaniechania wydania decyzji, postawi ubezpieczonego w sytuacji gorszej, niż gdyby decyzja została wydana.

Niezależnie od tego, zmianie podlega również decyzja z dnia 05.06.1989 r., którą organ rentowy wznowił wypłatę świadczenia, w części dotyczącej daty wznowienia. Wobec stwierdzonej niekonstytucyjności normy stanowiącej podstawę wstrzymania wypłaty emerytury, wznowienie nie powinno nastąpić dnia 01.04.1989 r., a od dnia wstrzymania.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 477 ¹⁴ § 2 k.p.c., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach procesu w punkcie II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sędzia Rafał Skrzypczak